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社會進步離不開經濟的發(fā)展，低碳經濟則是“雙碳”時代經濟發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。2021年2月22日國務院印發(fā)了《關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系的指導意見》，提出要促進綠色產品消費，倡導綠色低碳生活方式，健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的消費體系。消費作為經濟發(fā)展的重要引擎，必然要以低碳消費助推低碳經濟。
2021年12月發(fā)布的《2021中國可持續(xù)消費報告》指出，消費者不購買低碳產品的主要原因之一是無法辨識低碳產品。事實上我國早在2013年就通過頒布《低碳產品認證管理暫行辦法》確立了低碳產品認證制度，在《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》中進一步指出，要健全統(tǒng)一的綠色產品標準、認證、標識體系，推行節(jié)能低碳環(huán)保產品認證。制度的完善與發(fā)展必須依托于法治，在“雙碳”時代，完善低碳產品認證制度，破解低碳產品認證難題，亟須進行法治層面的回應。
低碳產品認證制度概述
低碳產品認證制度的概念
低碳產品是指與同類產品或者相同功能的產品相比，溫室氣體排放量符合相關低碳產品評價標準或者技術規(guī)范要求的產品。低碳產品認證近20年來在全球逐步發(fā)展起來，是各國為了應對國際溫室氣體減排義務，推動國內低碳經濟發(fā)展所采取的重要措施。低碳產品認證制度是指由認證機構依據特定的技術規(guī)范對生產者所提供的產品進行生產全過程的溫室氣體監(jiān)測，在此基礎上對符合相關低碳產品評價標準的產品頒發(fā)低碳標志或證書，以證明其符合低碳排放標準要求的一系列制度設計與安排。該制度的目的是向全社會推廣低碳產品采購和消費模式，以公眾的消費選擇引導和鼓勵企業(yè)開發(fā)低碳產品技術，推動國內生產模式的低碳轉型。
我國低碳產品認證制度的特征
認證的非強制性。產品認證按強制程度分為強制性產品認證和自愿性產品認證。在我國，自愿性產品認證又可分為國家統(tǒng)一推行的自愿性產品認證與認證機構自主開發(fā)的自愿性產品認證兩種。二者的主要區(qū)別在于：強制性認證產品目錄與通用規(guī)則由國家有關部門發(fā)布,從事認證的機構是由國家有關部門指定的，產品未經認證不得進市場銷售和使用；自愿性認證的目錄與規(guī)則一般是由認證機構發(fā)布，有些也是由國家有關部門發(fā)布的，但是對產品能否進入市場沒有限制，產品是否認證由生產企業(yè)自行決定。
碳排放監(jiān)測的局部性。世界上很多國家都規(guī)定了低碳產品認證制度，大多數國家對產品碳排放的監(jiān)測遵循“全生命周期”原則，即認證機構在評價產品是否符合“低碳標準”時，不僅要對產品在生產過程中所排放的溫室氣體量進行監(jiān)測，還要將產品的原料采取、包裝、儲運、分銷、使用、廢棄以及回收的整個過程中所排放的溫室氣體量納入監(jiān)測范圍。目前我國的低碳產品認證制度并未遵循“全生命周期”原則，認證機構只針對部分較為關鍵的生命周期進行計算，主要是針對制造和使用階段，忽略了對原材料、分銷和零售及廢棄和回收等過程中產生的溫室氣體的監(jiān)測。
評價范圍的科學性。世界上很多國家的低碳產品認證項目，只以產品全生命周期過程中的溫室氣體排放量為依據來判斷產品是否足夠“低碳”，但由于低碳和環(huán)保是兩個相對獨立的概念，有的產品過于追求更低的碳排放，可能就會忽視了對環(huán)境其他方面的影響，從而出現(xiàn)“低碳不環(huán)?！钡木置?。在我國，評價產品是否屬于低碳產品，不僅僅考慮其關鍵生命周期的溫室氣體排放量，同時還要對產品自身的 “環(huán)保值”進行評價，企業(yè)向認證機構提交正式申請時，應隨附相應的環(huán)境信息，例如生產廠采用的清潔生產工藝、產品環(huán)境特性、獲得的環(huán)境管理體系認證等信息。
我國低碳產品認證制度的發(fā)展現(xiàn)狀
低碳產品認證制度的立法概況
2013年2月18日，《低碳產品認證管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）正式出臺，標志著我國的低碳產品認證制度從無到有，進入推進實施階段。作為支撐我國首個低碳產品認證制度的部門規(guī)章，《暫行辦法》確立了我國低碳產品認證體系的主要構建，明確了認證模式和認證實施程序、監(jiān)督管理要求和相關法律責任，并對低碳認證技術委員會、認證機構、核查人員等制度支撐手段做出規(guī)定。
2015年9月17日，《節(jié)能低碳產品認證管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）出臺，進一步完善與規(guī)范了低碳產品認證制度。《管理辦法》在《暫行辦法》的基礎上增加了信息公開和報送制度，完善了對認證證書和標志的規(guī)定?！豆芾磙k法》是在統(tǒng)籌《中國節(jié)能產品認證管理辦法》和《暫行辦法》既有規(guī)定的基礎之上所制定頒布的，一方面解決了在節(jié)能產品與低碳產品認定方面存在的兩個并行標準、認證和標識制度的問題，另一方面也為修訂《節(jié)約能源法》、整合節(jié)能和控制碳排放法律制度提供了啟示。
低碳產品認證制度的實施情況
低碳產品認證屬于自愿性認證，在國內仍處于推廣階段，是我國綠色發(fā)展的重點工作之一。低碳產品認證制度的推廣獲得了國家和地方各級政府的政策支持，各省市也紛紛出臺低碳產品認證相關政策，探索新常態(tài)下大型、特大型城市低碳發(fā)展有效途徑和出口產品低碳認證，這也是深化國際創(chuàng)新合作的關鍵契合點。國家發(fā)改委批準的第三批全國低碳試點城市有很多把推動低碳產品認證作為試點重要工作之一。
我國低碳產品認證實施以目錄化管理的方式，對評價標準成熟的、符合行業(yè)管理的產品納入到低碳目錄中，目前已有兩批共計 7 種低碳產品納入《低碳產品認證目錄》。2015 年，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出建立統(tǒng)一的綠色產品體系，將低碳目前分頭設立的環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)、低碳、再生、低碳有機等產品統(tǒng)一整合為綠色產品，建立統(tǒng)一的綠色低碳產品標準、認證、標識等體系?？梢钥闯?，低碳產品認證的實施是為我國綠色產品認證制度的實施奠定基礎。
我國低碳產品認證制度檢視 認證范圍過窄，實施規(guī)則匱乏 促進低碳消費，要確保居民“有的買”。目前，我國低碳產品認證范圍內，包括通用硅酸鹽水泥、平板玻璃、鋁合金建筑型材、中小型三相異步電動機、陶瓷磚（板）、紡織面料和輪胎?？梢?，在認證范圍內的產品大多數為建筑材料，并非居民的高頻消費對象，居民的主要開支或者說最大開支并非在建筑領域。國際上實施低碳產品認證制度的國家，大多首先是將日用品納入認證范圍之內，例如韓國的生態(tài)產品研究院在設計低碳產品認證制度時，前期就將方便米飯、燃氣鍋爐、洗衣機、衣柜、洗發(fā)液、豆腐作為認證對象，德國的低碳產品認證對象則包括電話、床單、洗發(fā)水、包裝紙箱、運動背袋、冷凍食品等。 我國《認證認可條例》規(guī)定：認證機構應當按照認證基本規(guī)范、認證規(guī)則從事認證活動。我國目前只針對上述幾種產品發(fā)布了低碳產品認證實施規(guī)則，即便未來將更多的產品納入到認證范圍內，但沒有相應的具體實施規(guī)則，認證機構在實際操作階段依然會面對“無法可依”的尷尬局面。 產品“低碳高價”，抑制市場需求 促進低碳消費，要使產品 “有人買”。低碳產品認證制度能夠保證大量低碳產品被及時“識別”，進而確保低碳產品的市場供應，但充足的市場供應需有與之相匹配的市場需求，低碳產品的供需平衡是低碳經濟發(fā)展的關鍵著力點。市場需求不足會阻礙低碳產品認證制度的推廣與進一步完善，可觀的市場需求則可以對其予以“反哺”。 為達到“低碳”標準，廠商往往要為此投入較高的研發(fā)生產成本，低碳產品相對于普通產品而言，研發(fā)困難、投資較大、生產條件要求高，基于價格形成理論，以及“污染者付費”、“環(huán)境有償使用”的理念，在產品生產、運營、管理的過程中增加的額外低碳成本，有理由將其將加入低碳產品定價體系中，轉移到消費者身上。但是價格是消費者購買商品之前考慮的首要因素，較高的價格成為低碳產品市場推廣的一大瓶頸，對于消費者來講，性價比合適的產品往往是首選，就市場上一些冰箱、電視、空調等家電來講，低碳環(huán)保產品要比普通產品貴幾百元甚至上千元的價格，較高的價格讓眾多消費者望而卻步。對于大多數家庭來講，價格便宜、性價比高的產品是更為理想的選擇。 監(jiān)管存在疏漏，違法辦證頻發(fā) 促進低碳消費，要確保居民“買的真”。盡管某些產品被授予低碳標志，但是特定情形下并不能保證其是“真”低碳，一些質量不合格、碳排放量嚴重超過低碳標準的產品亦有機會被授予低碳標志。 《管理辦法》中僅規(guī)定監(jiān)管部門對節(jié)能低碳產品認證機構和檢驗檢測機構開展定期或者不定期的專項監(jiān)督檢查，地方質檢兩局按照各自職責實施監(jiān)督檢查，這就使得認證機構在日常認證活動中出現(xiàn)監(jiān)督漏洞：未經批準非法開展認證活動；買證賣證、關鍵認證環(huán)節(jié)走過場；認證人員收紅包、索取不合理差旅食宿費用；檢驗檢測機構無資質認定證書檢測、超資質認定范圍檢測。甚至在認證行業(yè)中出現(xiàn)了“規(guī)避風險指導服務”業(yè)務，由專人指導如何規(guī)避檢查，進而導致難以實現(xiàn)對于低碳產品認證活動的有效監(jiān)督，違法認證活動不能被及時發(fā)現(xiàn)。因此，需要增加法律規(guī)定的可執(zhí)行性，用更加詳細合理的法律制度給予指導。 我國低碳產品認證制度發(fā)展路徑 拓寬認證范圍，增加規(guī)則供給 低碳經濟時代，必須穩(wěn)定低碳產品供應鏈，充分釋放消費新潛力。低碳產品是低碳消費的物質基礎，實施規(guī)則是低碳認證的技術前提，在不斷將更多的產品納入認證范圍的同時，要制定與之相匹配的實施規(guī)則。事實上在應對認證規(guī)則不足時，我國法律給予了一定的回應?！墩J證認可條例》規(guī)定國家部門在尚未制定相關認證規(guī)則時，認證機構可以自行制定，同時報國務院認證認可監(jiān)督管理部門備案?！豆芾磙k法》對此亦予以明確，“認證機構可以根據市場需求，在國家尚未制定認證規(guī)則的節(jié)能低碳產品認證新領域，自行開展相關產品認證業(yè)務，自行制定的認證規(guī)則應當向國家認監(jiān)委備案”。 規(guī)則匱乏問題的解決有賴于充分發(fā)揮認證機構的積極性。認證機構在認證領域的長期耕耘，積累了充足的認證技術與實踐經驗，必須有效利用認證機構自身優(yōu)勢，為更多的產品提供配套的認證規(guī)則。為此，應當針對認證機構設置激勵機制，并將其在法律中予以表達。具體而言，在《認證認可條例》中進行簡要“聲明”，即規(guī)定國務院認證認可監(jiān)督管理部門應當對制定認證規(guī)則的認證機構進行獎勵，具體的實施措施則由《管理辦法》進行細化規(guī)定，例如認證規(guī)則的評價主體、獎勵類型、獎勵標準等必要因素。 完善政府低碳采購，健全相關法律法規(guī) 政府低碳采購可有效緩解低碳產品市場需求不足的局面。消費模式和生產方式低碳化轉型是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要多主體共同努力，其中，政府、企業(yè)、公眾三大主體缺一不可。在三大主體中，政府承擔著不可忽視的推動作用，在消費模式低碳轉型實踐中處于主導地位。政府部門辦公過程中涉及大量樓宇、車輛、賓館等與碳排放相關的產品，而且使用強度高，政府采購的規(guī)模和市場較大，對相關行業(yè)和領域的低碳發(fā)展帶動作用也不可小覷。 目前，我國還沒有一部專門指導政府低碳采購的法律，指導政府低碳采購的相關規(guī)定散見于《節(jié)約能源法》、《清潔生產促進法》、《環(huán)境保護法》、《政府采購法》、《循環(huán)經濟促進法》以及《政府采購法實施條例》等國家頒布的節(jié)能、環(huán)保、循環(huán)經濟法律法規(guī)以及相應的清單制度中。由于各省市經濟發(fā)展水平不盡相同，只有部分省市制定了有關于貫徹政府低碳采購公共政策的辦法，政府低碳采購缺乏健全的法律體系作為保障。為此，要充分建立健全我國政府低碳采購的相關法律制度。 應加快對現(xiàn)有法律的“立改廢釋”工作，盡快制定專門的政府低碳采購法律法規(guī)，從而以法律的形式來明確供應商、具體采購方、政府部門等主體的法律責任和義務，用法律來明確其各方的職責，預防在政府低碳采購過程中出現(xiàn)違法現(xiàn)象，以確保我國政府低碳采購有法可依、有章可循。同時，結合國情和政府采購的現(xiàn)實情況，出臺配套的實施細則。 推行數字監(jiān)管，完善監(jiān)管格局 一方面，在低碳產品認證監(jiān)管過程中，各生產者、銷售者、監(jiān)管部門、檢測認證評價機構之間信息“孤島”問題較為突出，為遏制不法生產者和經營者的機會主義傾向，確保監(jiān)管的系統(tǒng)性、可追溯性和有效性，實現(xiàn)低碳產品從生產端到銷售端全過程的數字化精準監(jiān)管，國家要牽頭構建有效的約束機制，推行數字監(jiān)管，建立低碳認證數字化認證監(jiān)管信息平臺，推進實時信息共享、實時共管、風險預警等功能，確保監(jiān)管措施能落實、監(jiān)管機制有成效。只有全國性的數字化監(jiān)督體系的形成，才能迅速肅清市場不正之風，實現(xiàn)認證機構“不敢違法”，最終促進低碳產業(yè)長遠、蓬勃發(fā)展。 另一方面，由于低碳產業(yè)的發(fā)展備受社會關注，要致力于建立社會各方參與、齊抓共管的低碳產品市場監(jiān)管新局面。低碳產品獲證企業(yè)務必要嚴格按照標準和規(guī)范組織生產，行業(yè)協(xié)會等社會組織可有針對性地開展標準技術和提升管理能力的相關培訓；低碳產品銷售主體要做好進貨質量把關等措施；有關職能監(jiān)管部門應加強協(xié)作，運用風險監(jiān)測和“雙隨機、一公開”等監(jiān)管手段，促進低碳產品認證制度的良性發(fā)展。
